Les grands projets d'aménagement - Les modalités de la concertation
Les opérations menées par l’État pour le développement de grandes infrastructures telles les lignes de TGV, les autoroutes, les aéroports, suscitent de sérieuses bagarres entre l’État et les collectivités locales, d’une part, et entre les riverains et les associations d’autre part.
La loi impose aujourd’hui que toutes les grandes opérations d’aménagement, qu’elles soient initiées par les communes ou par toute autre personne publique, doivent aujourd’hui être précédées d’une véritable concertation des propriétaires et riverains concernés. Celle-ci doit être organisée suffisamment tôt afin que ces derniers puissent réellement avoir voix au chapitre jusqu’à obtenir la modification — voire l’abandon — du projet dans un sens plus favorable à leurs intérêts.
LES MODALITÉS DE LA CONCERTATION
Pendant longtemps, on s’accordait à considérer que les enquêtes publiques arrivaient trop tard dans l’élaboration des projets et ne permettaient pas de discuter de leur bien-fondé mais seulement de leurs modalités, en confondant, d’ailleurs, les objectifs de concertation et de protection de la propriété privée.
Depuis 1992, l’État et les associations ont cherché un moyen d’engager le débat avec la population suffisamment en amont des projets. C’est pourquoi, désormais, pour les grandes opérations publiques d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national de l’État, des collectivités territoriales des établissements publics et des sociétés d’économie mixte présentant un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact significatif sur l’environnement ou l’aménagement du territoire, un débat public peut être organisé sur les objectifs et les caractéristiques principales des projets, dès la phase de leur élaboration (article L 222- 1 du code de l’envirônnement).
Cette mission relève de la commission nationale du débat public, autorité administrative indépendante.
La Commision nationale du débat public
En 1995, c’est la loi Barnier qui a créé la Commission nationale du débat public (CNDP: 6, rue du Général Camou, 75007 Paris. Tél.: 0142192026. www.debatpublic.fr), officiellement installée par le décret du 10 mai 1996.
Elle a pour mission d’engager un débat public sur les objectifs et les caractéristiques principales des grands projets d’aménagement d’intérêt national: création ou élargissement de voies routières à quatre voies ou plus, de voies ferroviaires, de pistes d’aérodromes, de lignes électriques, d’oléoducs, de gazoducs, de barrages, d’équipements culturels, sportifs, scientifiques, touristiques ou industriels. Sont, en revanche, exclus du champ de cette commission l’adoption ou la révision des documents d’urbanisme et les opérations d’aménagement définis par l’article L 300-1 du code de l’urbanisme, c’est-à-dire celles qui « mettent en œuvre un projet urbain». Les modalités de sa saisine diffèrent selon l’importance du projet.
Elle doit, par exemple, obligatoirement engager un débat public si le projet de création d’autoroutes, de routes express ou de quatre voies a un coût supérieur à 300 millions d’euros ou s’il s’agit de réaliser plus de 40 kms de ce genre de voies. II en va de même pour la construction d’un centre de production nucléaire dont le coût excède 300 millions d’euros, pour la création d’une ligne à haute tension d’une longueur de plus de 10 km ou de certains équipements sportifs, culturels, industriels et scientifiques dont le coût des bâtiments et des infrastructures excèdent 300 millions d’euros (article R 121-2 du code de l’environnement).
• La Commission est composée de vingt et une personnes qui peuvent parfois désigner une commission particulière, disposant d’une grande marge de manœuvre pour organiser le débat public. Dans certains cas, elle peut encore être saisie par le maître d’ouvrage lui-même ou la personne publique responsable du projet et par dix parlementaires ou aussi par le conseil régional, général ou municipal ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) territorialement concerné, ou encore par une association de protection de l’environnement agréée et exerçant son activité sur l’ensemble du territoire national. Cette saisine doit alors intervenir dans les deux mois à compter du moment où ces projets sont rendus publics par le maître d’ouvrage.
• Le débat public est mené sur la base d’un dossier fourni par le maître d’ouvrage, que la commission peut demandera compléter. Les frais d’organisation et de déroulement du débat public sont à la charge du maître d’ouvrage. La concertation dure quatre mois, mais elle peut être prolongée de deux mois. Elle ne donne pas lieu à un avis favorable ou défavorable, mais à un bilan sans parti pris.
L'enquête publique
L’enquête publique est un outil bien connu. Il en existe désormais trois types :
— les enquêtes publiques de droit commun, telles qu’elles existaient avant la loi Bouchardeau.
Elles sont réglementées par le code de l’expropriationet précèdent les déclarations d’utilité publique (Dup), préalable aux expropriations;
— les enquêtes administratives, notamment des installations classées et de création de servitudes d’utilité publique, sont, en plus de leurs spécificités, régies par la loi Bouchardeau;
— les enquêtes Bouchardeau, pour tous les aménagements, ouvrages et travaux susceptibles d’affecter l’environnement, ainsi que pour les documents d’urbanisme.
Le Commissaire enquêteur : Pilier de la démocratie
Le tribunal administratif doit désigner un commissaire enquêteur ou, pour les projets importants, une commission d’enquête composée d’un nombre impair de membres. Il peut également désigner un expert pour l’assister.
Lorsqu’il y a concomitance entre enquête publique préalable à une expropriation et l’enquête publique Bouchardeau, le tribunal administratif est habilité à désigner le même commissaire enquêteur pour ces deux enquêtes. Le commissaire enquêteur est désigné d’après une liste d’aptitude établie dans chaque département par une commission présidée par le préfet. Le commissaire enquêteur a un rôle très important. Il doit être impartial et non intéressé à l’opération à titre personnel ou en raison de ses fonctions. Il ne peut évidemment pas être employé par la municipalité concernée, par le maître d’ouvrage, le maître d’œuvre et les organismes de contrôle, ni avoir exercé des fonctions auprès d’eux depuis moins de cinq ans.
Le commissaire enquêteur est souvent un architecte ou un fonctionnaire des DDE à la retraite, Il a un grand pouvoir d’initiative: il peut demander des documents complémentaires, se rendre sur place et organiser des réunions publiques sans avoir à solliciter l’accord du tribunal administratif, entendre toute personne qu’il juge utile, demander des explications au maître d’ouvrage ou encore mobiliser des moyens d’information (tracts, émissions de radio ou de télévision régionale).
Attention: tous les frais de l’enquête, y compris l’indemnisation du commissaire enquêteur et des membres de la commission, sont à la charge du maître d’ouvrage, qui peut d’ailleurs être obligé de verser une provision avant même l’ouverture de l’enquête.
Le Dossier
Le maître d’ouvrage (commune, conseil général) doit fournir un dossier comprenant une notice explicative précisant notamment l’objet de l’enquête et les caractéristiques les plus importantes du projet, l’étude d’impact (quand elle est requise), le plan de situation, le plan général des travaux et l’appréciation sommaire des dépenses ainsi que la mention des textes régissant l’enquête publique en cause.
Le déroulement de l'enquête
Le préfet ou, s’il n’y a pas d’expropriation, le président de la collectivité organisatrice de l’enquête, prend un arrêté d’ouverture précisant l’objet de l’enquête, sa date d’ouverture, sa durée, les lieux, jours et heures où le public peut consulter le dossier ainsi que les nom et qualité du commissaire enquêteur. La durée de l’enquête publique est d’un mois minimum, deux mois maximum, avec une prorogation possible de quinze jours. L’arrêté d’ouverture d’enquête doit être diffusé au moins quinze jours à l’avance dans deux journaux régionaux ou locaux et affiché dans les mairies concernées.
• Le commissaire enquêteur doit enregistrer toutes les observations faites par le public sur un registre qui sera annexé à son rapport final. Après la clôture de l’enquête, le commissaire enquêteur rédige, dans les trente jours, un rapport où il analyse et synthétise ces différentes données et donne son avis personnel et motivé sur le projet. Il peut être:
— favorable;
— favorable avec recommandations, accompagné de souhaits, de voeux ou de suggestions, par exemple sur la nécessité de conserver, autant que possible, le cadre naturel;
— favorable avec réserves, ce qui signifie que l’avis est défavorable tant que toutes les réserves ne sont pas levées;
— défavorable: l’Administration n’est pas obligée de suivre cet avis, mais la collectivité concernée doit délibérer au vu de ses conclusions. Lorsque l’avis du commissaire enquêteur est défavorable, le juge administratif des référés, saisi par tout requérant, doit prononcer le sursis à exécution dans le cadre du référé suspension, dès lors que la demande comporte un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision (Conseil d’État, 29 avril 2004, n°258563, Commune de Soignolles-en-Brie).
• Lorsque la déclaration d’utilité publique (Dup) est publiée par arrêté préfectoral, les opérations peuvent commencer, notamment les expropriations.
Bon à savoir
L’enquête publique a pour but d’informer le public et de recueillir ses appréciations suggestions et contre- propositions. Il s’agit d’une simple mesure d’instruction qui ne peut faire l’objet d’aucun recours.