Une entreprise à risque à côté de chez vous - Réglementation des installations classées
Même si depuis le début des années 1970, les pollutions émises par les activités industrielles ou agricoles ont considérablement diminué elles sont encore trop largement responsables de la pollution. D’où un ris que important pour notre santé, mais aussi pour la préservation de notre environnement. Ces dernières années, la sensibilité de l’opinion vis-à-vis de l’écologie a entraîné un accroissement des préoccupations dans le domaine de l’air mais également de l’eau avec, à la clé, un renforcement de la réglementation concernant les conditions d’établissement et de fonctionnement des entreprises polluantes et «à risques» installées à proximité de zones d’habitation.
Le contrôle de la prévention des pollutions ainsi que des risques industriels et agricoles, en France, repose sur l’État qui élabore la politique de maîtrise des risques et des nuisances entraînés par les entreprises, les élevages industriels et autres acteurs économiques. L’Institut français de l’environnement (Ifen) publie chaque année les chiffres clés de l’environnement, consultables sur le site Internet www.ifen.fr.
La Direction de la prévention des pollutions et des risques (DPPR), au sein du ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire, a la charge de cette mission.
La loi du 19 juillet 1976 sur les installations classées, que l’on retrouve aux articles L511-1 et suivants du code de l’environnement (consultable sur le site Internet www.legfrance.gouv.fr), constitue le fondement juridique de la politique de protection de l’environnement industriel en France.
LES INSTALLATIONS CLASSÉES
La notion d’activité classée s’applique aux usines, ateliers, dépôts, chantiers, grands élevages, abattoirs, installations de traitement des déchets et plus généralement aux installations exploitées et détenues par toute personne physique ou morale, publique comme privée, qui peuvent présenter des risques ou des inconvénients. C’est-à-dire des dangers ou des nuisances pour le voisinage, pour la santé, la sécurité, la salubrité publique, pour l’agriculture, pour la protection de la nature et de l’environnement, pour la conservation des sites et des monuments, ainsi que des éléments du patrimoine archéologique (article L 511-1 du code de l’environnement).
• En France, seul l’État est compétent en matière de législation des installations classées et intervient par l’intermédiaire du préfet, assisté de services techniques.
• Les entreprises polluantes sont classées en deux catégories:
— les entreprises les moins polluantes ou les moins dangereuses (environ 450000 établissements dont près de 11500 installations nouvelles ont été déclarées en 2007) sont soumises à simple déclaration d’ouverture auprès du préfet du département de l’activité projetée, contre un récépissé. L’exploitant se devarrt de respecter des prescriptions standardisées. Le préfet a deux mois pour réagir: permettre, interdire ou imposer des prescriptions spécifiques;
— les entreprises les plus polluantes ou qui présentent les nuisances les plus importantes sont soumises à autorisation préalable d’ouverture et sont beaucoup plus contrôlées. L’autorisation est délivrée par le préfet après présentation par l’exploitant d’un dossier de demande comportant une étude d’impact et une étude de dangers, soumis à enquête publique. On en comptait, fin 2007, environ 51000, dont 17640 élevages, 4700 carrières, 1000 établissements de traitement des déchets, 1 149 établissements classés dits « Seveso », ainsi dénommés car, exerçant des activités présentant des risques d’accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et 7000 établissements relevant de la directive européenne « IPPC» sur la prévention intégrée de la pollution (dont 3330 élevages).
Comment savoir si une installation est classée ?
En pratique, il existe une nomenclature qui classifie les activités soumises à déclaration ou à autorisation, en définissant, le plus souvent, des seuils de capacité, de surface ou d’activité. Par exemple, les éleveurs de porcs doivent déclarer leur activité au-delà d’un cheptel de cinquante porcs de plus de 30 kg et demander une autorisation pour plus de cinquante animaux, mais on a déploré de nombreuses fraudes dans ce domaine. Les garages de réparation et d’entretien de véhicules sont soumis, quant à eux, à déclaration au-delà de 500 m2 d’établissement couvert et à autorisation au-delà de 5000 m2. Les parcs de stationnement n’ont besoin d’être déclarés qu’au- delà d’une capacité de deux cent cinquante véhicules mais doivent être autorisés pour plus de mille véhicules. En revanche, les teintureries et les tanneries sont, quelle que soit leur taille; soumises à déclaration et, au-delà d’une certaine capacité de traitement, à autorisation, comme la plupart des stations-service, dès lors qu’elles débitent plus d’un mètre/cube par heure. Les carrières et les décharges sont, elles aussi et quelle que soit leur importance, soumises à autorisation.
Les formalités d'ouverture d'une installation classée
S’il s’agit d’une activité soumise à simple déclaration, l’exploitant devra, avant mise en service ou extension d’une activité existante, remettre un dossier en préfecture contre récépissé et copie des prescriptions générales applicables à son installation, ainsi qu’un arrêté type concernant la rubrique de son activité. Ce dernier contient les précautions à appliquer, éventuellement complétées par le préfet. Le dossier doit être transmis au maire qui affiche la copie du récépissé pendant au moins un mois, en précisant que les tiers et les riverains peuvent avoir accès au dossier complet.
Attention : Le silence gardé pendant deux mois par le préfet vaut refus de délivrer le récépissé. Le préfet peut exiger la conformité du projet avec des prescriptions légales qui n’auraient pas été respectées.
• Les formalités sont plus lourdes pour un établissement soumis à autorisation. Leur ouverture doit être soumise à une enquête publique de type loi Bouchardeau. Le dossier soumis à enquête publique doit comporter une étude d’impact détaillant l’origine, la nature et l’importance des inconvénients susceptibles de résulter de l’exploitation et indiquer précisément les éventuelles mesures compensatoires. Les juges se montrent assez exigeants sur la précision de ces mesures, comme, par exemple, la protection des eaux souterraines, l’évacuation et l’épuration des eaux résiduelles ou des émanations gazeuses, l’élimination des déchets... Les carrières sont, par exemple, soumises à un régime très strict. À l’étude d’impact doit être jointe une étude de danger sur les risques d’accidents prévisibles.
• Pour les installations présentant les risques les plus importants, il faut y adjoindre une étude de sûreté, devant notamment prendre en compte les risques de sabotage et d’accident. Enfin, plusieurs activités, comme les décharges ou les carrières, doivent, dès l’ouverture, présenter des garanties financières suffisantes (nature, montant et délais de constitution) pour assurer la remise en état du site après leur fermeture.
Attention: le permis de construire peut être délivré (y compris tacitement) avant la clôture de l’enquête publique préalable à l’autorisation d’ouverture de l’installation classée. Les travaux, quant à eux, ne peuvent commencer qu’après la clôture de l’enquête publique (articles L512-2 du code de l’environnement et L425-1O du code de l’urbanisme).
L’obtention du permis de construire ne vaut pas autorisation d’ouvrir une installation dassée. La réciproque est également vraie.
• L’enquête publique nécessaire à une demande d’autorisation est ouverte sous l’autorité du préfet qui demande au président du tribunal administratif de désigner un commissaire enquêteur.
La durée de l’enquête est d’un mois. Quant aux mesures de publicité d’ouverture et de clôture de l’enquête, elles se font aux frais de l’exploitant, sur l’ensemble des communes concernées, dans un rayon fixé par la nomenclature des installations classées. Après la clôture de l’enquête, le préfet consulte l’exploitant, le conseil municipal, l’inspection des installations classées, le conseil départemental d’hygiène, les associations de défense de l’environnement ainsi que les représentants des professions concernées, agriculteurs, pour les élevages hors sol, viticulteurs si l’implantation est proche de vignes d’appellations contrôlées...
• L’autorisation, comme la déclaration, sont valables trois ans, sauf cas de force majeure ou accident. Après l’enquête publique et la consultation des organisations, le préfet prend son arrêté, qu’il peut compléter par des prescriptions particulières motivées et des servitudes, en définissant par exemple un périmètre autour de l’établissement où toute construction sera interdite, qui seront annexées au Plan local d’urbanisme (Plu). Pour instituer une servitude d’utilité publique, il faut aussi procéder à une enquête publique qui, dans ce cas, peut être couplée à celle concernant l’ouverture de l’établissement. Seuls quelques grands sites, dont les risques peuvent toucher plusieurs départements ou régions, sont autorisés par le ministre lui-même. Les maires n’ont, dans ce domaine, pas de pouvoirs et sont simplement consultés. Ainsi, l’arrêté municipal qui renforce les prescriptions d’un arrêté préfectoral instituant un périmètre de protection autour d’un complexe chimique est illégal (Conseil d’État, 29 septembre 2003, n°218227, Houillères du bassin de Lorraine).
Une réglementation protectrice des riverains
Elle est placée sous l’autorité du préfet qui dispose, pour cette mission, d’un service spécialisé, l’Inspection des installations classées, dont les techniciens sont issus de la Direction régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE) pour les industries, de la Direction départementale des services vétérinaires (DDSV) pour les élevages, les abattoirs, les équarrissages et certaines activités agroalimentaires. D’autres services, telles que les Directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) ou les Directions départementales de l’Agriculture et de la Forêt (DDAF), assurent également des misions ponctuelles d’inspection pour certaines activités (déchets ménagers, installations viticoles).
DE LA POUDRERIE DE GRENELLE A SEVESO
L’inspection des installations classées tire son origine d’une lointaine catastrophe: en 1794, la poudrerie de Grenelle, près de Paris, explose et fait un millier de morts. Dans un premier temps, les autorités conduisent des enquêtes et prennent l’avis de physiciens, puis, en 1806, une ordonnance du préfet de Paris stipule que, pour toute création de manufacture dans l’agglomération, « il sera procédé, par des gens de l’art» assistés d’un commissaire de police «à la visite des lieux à l’effet de s’assurer si l’établissement projeté ne peut point nuire à la salubrité, ni faire craindre un incendie». Le premier texte général réglementant les installations sources de nuisances ou de risques est le décret impérial du 15octobre 1810. Il devait être suivi, de 1917 à 1995, de lois renforçant les moyens de l’Administration et accentuant les sanctions. Plus récente, la catastrophe de Seveso a débouché sur une directive européenne adoptée en 1982. Le 10juillet 1976, l’usine chimique lcmesa, à Seveso, dans la banlieue de Milan, en Italie, a libéré accidentellement pendant vingt minutes un nuage de dioxine, intoxicant gravement deux cents personnes. Les installations dites aujourd’hui « Seveso» sont donc celles qui présentent un risque d’accident écologique grave. Les sites qui présentent un risque industriel majeur sont régis par la législation générale sur les installations classées pour la protection de l’environnement (1976) et une réglementation spécifique transcrivant deux directives de l’Union européenne, dites « Seveso 1» (1982) et « Seveso II» (1999). Cette dernière a fait l’objet de modifications par là directive du 16 décembre 2O03 Ces dispositions ont pris en compte les études faites concernant les propriétés dangereuses de certaines substances et les expériences liées à plusieurs accidents survenus dans l’Union européenne depuis quelques années (pollution du Danube par des cyanures en janvier 2000 suite à l’accident de Baia Mare en Roumanie, explosion d’artifices à Enschede aux Pays- Bas en mai 2000, explosion AZF à Toulouse en septembre 2001). Le champ d’application de la directive « Seveso II » a ainsi étendu les principales modifications portant sur les nitrates d’ammonium et les engrais, les liquides inflammables, les explosifs, les produits dangereux pour l’environnement et certains cancérogènes.
Les établissements à risques d’accidents majeurs sont classés en deux catégories:
• les installations AS: ce sont celles qui sont soumises à autorisation avec servitudes d’utilité publique pour la maîtrise de l’urbanisation. Le silence gardé pendant deux mois par le préfet vaut refus de délivrer le récépissé. Le préfet peut exiger la conformité du projet avec des prescriptions légales qui n’auraient pas été respectées.ion. Elle inclut les installations dites «seuil haut» de la directive«Seveso Il», soit six cent soixante-dix établissements en France dont vingt-trois stockages souterrains de gaz;
• les installations dites « seuil bas»: ce sont celles qui répondent au seuil bas de la directive «Seveso II», soit cinq cent quarante- trois établissements en France.
De plus, chaque exploitant d’un établissement classé «Seveso I» ou «Seveso II» doit, réaliser régulièrement un recensement (nature, état physique et quantité) des substances dangereuses susceptibles d’être présentes.
INSPECTEURS DES INSTALLATIONS CLASSÉES : UNE PRÉSENCE ACCRUE SUR LE TERRAIN
Ces professionnels sont chargés de surveiller les installations et de contrôler le respect des prescriptions techniques imposées aux exploitants. Ils interviennent également en cas de plainte, d’accident ou d’incident. La part des visites d’inspection (suite à une plainte, à un accident ou à la fermeture d’un site) est en diminution depuis la fin des années 1990. Il est vrai que les inspecteurs des installations classées ont amplifié leur présence sur le terrain et multiplié les contrôles sur site. Ainsi, en 2007, près de 28 500 visites d’inspection ont été réalisées. Leur présence accrue sur le terrain a également conduit à une augmentation des constatations de non-conformité et donc à l’augmentation du nombre de sanctions administratives et pénales prononcées à l’encontre des exploitants. Le nombre de procès-verbaux dressés chaque année par l’inspection a été multiplié par quatre en vingt ans.
• Pour Paris et sa proche périphérie, c’est le préfet de police et le Service technique interdépartemental de l’inspection des installations classées (STIIIC), véritable corps de police disposant de pouvoirs d’investigation et d’injonction assez étendus, qui assument ce rôle. Depuis plusieurs années, le nombre d’inspecteurs des installations classées est en forte augmentation. Ainsi, sur la période 1995-2007, le nombre d’inspecteurs a doublé, passant de 581 à 1184 à la fin de l’année 2007. Cette augmentation est principalement due à la création de postes d’inspecteurs en DRIRE. À la suite de la catastrophe AZF de Toulouse, en septembre 2001, cent cinquante emplois supplémentaires pour l’inspection des installations classées ont été créés en 2002 dans les DRIRE. Le gouvernement a décidé de poursuivre la mise à niveau des effectifs de l’inspection. En 2008, vingt-cinq postes supplémentaires d’inspecteurs en DRIRE ont encore été créés.
LA GARANTIE DES CATASTROPHES TECHNOLOGIQUES
La loi du 30 juillet 2003, complétée par le décret du 28 novembre 2005, a instauré un régime d’indemnisation des catastrophes technologiques. L’état de catastrophe technologique s’applique aux accidents causés par des installations réglementées ou classées, liés au transport de matières dangereuses ou provoqués par le stockage de gaz naturel, d’hydrocarbures liquides, liquéfiés ou gazeux ou de produits chimiques, dans des cavités souterraines, naturelles ou artificielles.
Cette garantie est présente dans les contrats multirisques habitation (MRH) et l’assurance automobile, à condition qu’elle comprenne une garantie dommages (incendie, vol...). Elle ne joue que si l’accident rend inhabitable au moins cinq cents logements et qu’un arrêté de catastrophe technologique a été pris. Celui-ci doit d’ailleurs être publié au Journal officiel dans les quinze jours qui suivent la catastrophe.
Le propriétaire d’un bien immobilier doit être intégralement indemnisé sans plafond ni franchise. S’il est nécessaire de reconstruire son logement, l’indemnité doit lui permettre de recouvrer, dans un secteur comparable, la propriété d’un bien équivalent. Pour les meubles, les franchises et taux de vétusté ne doivent pas non plus être appliqués. L’indemnisation doit permettre une remise en état des biens garantis: soit par réparation, soit par remplacement par un bien équivalent d’occasion si le bien endommagé était déjà usagé.
La loi prévoit l’intervention du Fonds de garantie des assurances obligatoires (FGAO) pour indemniser les dommages immobiliers subis par des personnes non assurées, dans la limite de 100000€.
Bon à savoir
La loi du 30 juillet 2003 oblige l’État à élaborer des Plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Elle prévoit également l’obligation, pour le vendeur ou le bailleur, d’informer l’acquéreur ou le locataire des risques technologiques pouvant peser sur l’immeuble vendu ou loué. Le vendeur ou le bailleur doit annexer aux contrats de vente, location ou aux promesses de vente un état des risques prévisibles pouvant affecter l’immeuble, basé sur le PPRT. Il se doit aussi d’informer l’acheteur ou le locataire de tout sinistre ayant donné lieu à indemnisation au titre des catastrophes technologiques.