Faire face à l'expropriation - La notion d'utilité publique
FAIRE FACE A L'EXPROPRIATION
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La notion d'utilité publique
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La phase judiciaire: l'ordonnance d'expropriation
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La fixation du prix
Prérogative quasi exorbitante de la puissance publique qui peut procéder, à l’encontre d’un particulier, à l’acquisition forcée de son bien, l’expropriation est toujours vécue par le propriétaire comme une violation de son droit de propriété.
Une telle opération suppose une cause d’utilité publique et n’est possible que moyennant une indemnité «juste et préalable» attribuée à l’exproprié, deux points sur lesquels les propriétaires menacés doivent être particulièrement vigilants.
Tous les biens immeubles appartenant à des particuliers ou à des organismes de droit privé sont susceptibles d’être expropriés. Il peut s’agir d’immeuble bâtis ou non, loués ou libres de toute occupation. L’expropriation peut porter sur l’intégralité de l’immeuble ou sur une partie seulement. Elle peut également porter sur certains droits réels immobjiiers: servitude, usufruit, droit d’usage, par exemple.
Elle ne peut jamais porter, théoriquement, sur les meubles, mais peut concerner les fonds de commerce, en ne s’appliquant pas au fonds en tant que tel, mais en éteignant le droit que son propriétaire détient sur l’immeuble.
La procédure d’expropriation se déroule en deux phases:
— la première, « administrative», consiste à constater l’utilité publique de l’opération au terme d’une enquête préalable. Parallèlement est menée une enquête dite «parcellaire», qui identifie les propriétaires et se conclut par un arrêté de cessibilité;
— lors de la seconde phase, dite «judiciaire», le juge de l’expropriation prononce le transfert de propriété puis fixe le montant des indemnités, c’est-à-dire le prix proposé des biens expropriés. Ce n’est qu’une fois que le versement des indemnités a eu lieu que le bénéficiaire de l’expropriation (l’expropriant) peut prendre possession des biens. Dans la phase judiciaire, les règles sont définies, non par le code de l’urbanisme, mais par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
LA NOTION D'UTILITÉ PUBLIQUE
L’utilité publique est l’affirmation de l’intérêt supérieur de la collectivité publique par rapport aux intérêts privés. Elle justifie l’appropriation par une collectivité d’un bien déterminé afin de l’utiliser en vue de travaux ou services publics. Cette notion a évolué: à l’origine, elle se confondait avec le concept de service public.
Depuis, elle s’est appliquée à des opérations de construction liées à l’urbanisme: remembrements urbains, lotissemepts communaux, alignements, créations de voiries, voies de chemin de fer, création de marchés, d’espaces verts...
Aujourd’hui, elle concerne aussi bien le développement de la culture, des sports et du tourisme que ceux de la santé publique, de la recherche scientifique, de la défense de l’environnement ou de la création de centrales nucléaires.
• L’État n’est pas forcément le bénéficiaire direct de l’expropriation, souvent commanditée par les collectivités territoriales (régions, départements, communes) et leurs établissements publics, mais aussi les concessionnaires de services publics ou de travaux publics, même s’il s’agit d’organismes de droit privé ou encore d’organismes de droit privé poursuivant un but d’utilité publique, par exemple une caisse d’assurance maladie.
Trois conditions
Pour qu’une opération d’expropriation puisse être déclarée légale, elle doit remplir trois conditions:
— il faut qu’elle présente une utilité publique indiscutable dans son but même et celui des besoins précis et permanents qu’elle entend satisfaire. Mais utilité publique n’est pas forcément contradictoire avec intérêt financier;
— les atteintes à la propriété ou à des intérêts généraux, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social et environnemental induits par l’opération ne doivent pas être excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. La juridiction administrative s’efforce de mesurer les avantages attendus de l’expropriation au regard des atteintes à la propriété privée. C’est la méthode dite du « bilan coût-avantages»;
— l’opération doit être nécessaire, c’est-à-dire qu’il n’existe pas d’autres possibilités rendant inutile l’expropriation. Le juge vérifie ainsi que l’Administration expropriante ne possédait pas elle-même des terrains qui lui auraient permis de réaliser l’opération sans recourir à l’expropriation ou s’il n’existe pas de solutions techniques qui auraient permis de l’éviter.
Attention: les projets qui nécessitent une expropriation, donc une déclaration d’utilité publique, doivent être compatibles avec les dispositions des Schémas de cohérence territoriale (Scot) et les plans locaux d’urbanisme (Plu). Si ce n’est pas le cas, l’enquête publique concernant l’opération doit porter à la fois sur son utilité publique et sur la mise en conformité du Scot et/ou du Plu.
L'avis des Tribunaux
• Les juges interprètent largement la notion d’utilité publique et l’étendent même à des opérations privées: l’installation d’Euro Disney à Marne-la-Vallée en est un exemple célèbre. Les juges ont en effet estimé que « la création d’un parc d’attraction de nature à entraîner des créations d’emplois et à rééquilibrer la région parisienne vers l’Est est bien d’utilité publique, malgré le coût des investissements publics nécessaires, la suppression d’un petit nombre d’emplois dans l’agriculture et le fait que la société Watt Disney Company est susceptible d’en retirer un avantage financier» (Conseil d’État, 23 mars 1992, n°97600).
• Ont ainsi été légitimées les opérations suivantes: création d’un terrain de golf, car le projet tendait à créer dans la commune de Nancy un équipement sportif de nature à entraîner le développement d’activités diverses (Conseil d’État, 1er mars 1995); la création d’un lotissement, qui a pour objet d’accroître l’offre de logements dans une commune qui connaît une certaine croissance démographique et se situe à proximité d’une agglomération importante et cela, quand bien même la commune en retire un avantage financier (Conseil d’État des 8octobre 1995 et 28juin 1996).
• Les décisions qui censurent les projets sont plus rares et visent soit un défaut d’utilité publique, soit un bilan négatif, les inconvénients et notamment les atteintes à la propriété privée paraissant excessifs au regard des avantages attendus. Le Conseil d’État a ainsi invalidé « l’aménagement d’un parc de stationnement d’une cinquantaine de places alors qu’il existe à proximité d’autres aires de stationnement et compte tenu des inconvénients impliquant la démolition de l’immeuble appartenant aux requérants» (Conseil d’État, 2octobre1991, n°75872, ville de Honfleur). Il en a été de même pour la construction d’une autoroute (Conseil d’État, 28 mars 1997, n°170856, Association contre le projet de l’autoroute transchablaisienne), pour la création d’un barrage (Conseil d’État, 22 octobre 2003, n°231953, Assocjation SOS Rivières et Environnement) ou pour l’implantation d’une ligne électrique (Conseil d’État, 10juillet 2006, n°288108, Association interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac de Sainte-Croix, des lacs et site du Verdon).
• De même, a été censurée la réalisation d’un lotissement car « ni l’existence d’une demande signficative de logements ni celle d’une politique municipale de développement démographique de la commune dont la population a sensiblement diminué ne sont établies» (Conseil d’État, 22 avril 1992).
• Dans l’affaire de l’étang du Vireau, les juges ont considéré que le coût de l’aménagement des rives, de plus de 760 000€, à la charge d’une commune de 1 740 habitants, sur un site présentant une qualité faunistique et floristique importantes, sans que soient démontrés les besoins touristiques et de loisirs de la population environnante, ne justifie pas de son utilité publique (tribunal administratif de Nan tes, 8 décembre 1994)
La propriété, droit inviolable et sacré ?
Article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789: « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous condition d’une juste et préalable indemnité».
Article 545 du code civil: « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité».
Article 17 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du 7 décembre 2000: « Toute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu’elle a acquis légalement, de les utiliser, d’en disposer et de les léguer. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, dans des cas et conditions prévus par une loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour sa perte. L’usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt général»
L'enquête publique
L’utilité publique n’est déclarée par le préfet qu’au terme d’une enquête publique dont seules les opérations secrètes qui concernent la Défense nationale sont dispensées. Il existe trois types d’enquêtes : celle dite «Bouchardeau », pour les projets qui ont un impact sur l’environnement et l’adoption ou la révision des documents d’urbanisme, les enquêtes de droit commun préalables à l’expropriation, pouvant se contenter d’un dossier simplifié et les enquêtes administratives, préalables à l’ouverture d’installations classées.
• Les enquêtes Bouchardeau visent, par exemple, toutes les modifications de documents d’urbanisme, les installations classées, les lotissements, les opérations de voirie routière, ainsi que certains travaux (hydrauliques agricoles, ports fluviaux...) dont le montant dépasse 1,9 million d’euro.
• Les enquêtes de droit commun accompagnent plutôt les projets communaux qui n’appellent aucune modification de document d’urbanisme.
Ces deux types d’enquêtes suivent la même procédure, avec des exigences renforcées pour l’enquête Bouchardeau.
• L’enquête préalable est ouverte par un arrêté du préfet qui désigne auparavant un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête. L’arrêté précise l’objet de l’enquête, sa date d’ouverture et sa durée, qui ne peut être inférieure à quinze jours, les heures et le lieu où le public pourra prendre connaissance du dossier et formuler ses observations. Le dossier contient une notice explicative, un plan de la zone avec le périmètre à exproprier et une estimation sommaire des biens à acquérir.
• Le dossier d’une enquête Bouchardeau y ajoute une étude d’impact, le plan général des travaux et les caractéristiques des ouvrages, ainsi que des précisions sur les données financières. L’étude d’impact comprend un état des lieux de l’environnement et l’analyse des incidences prévisibles du projet sur l’environnement.
• L’enquête se déroule à la préfecture, à la sous-préfecture ou à la mairie d’une des communes sur les territoires desquelles l’opération est projetée. Un commissaire enquêteur est désigné par le tribunal administratif. Pour les projets importants une commission d’enquête est désignée, composée de plusieurs membres. Les observations sur l’utilité publique peuvent être consignées directement sur les registres d’enquête ou être adressées par écrit, au lieu fixé par le préfet pour l’ouverture de l’enquête, au commissaire enquêteur ou au président de la commission d’enquête. Rien ne vous empêche de demander à rencontrer le commissaire enquêteur pour lui faire part de vos remarques, voire lui demander d’organiser une réunion publique.
• À l’expiration du délai d’enquête, le registre est clos et signé. Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête examinent les observations et, dans un délai d’un mois, remettent au préfet des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, défavorables ou favorables avec réserves à l’opération. Tout le monde peut avoir accès à ce rapport dont une copie est déposée à la mairie et à la préfecture.
Attention: lorsqu’il s’agit d’une enquête Bouchardeau, ce rapport est accessible pendant un an.
Pour avoir une chance que vos critiques soient prises en compte, mieux vaut fournir des arguments intéressant la collectivité au sein de laquelle vous résidez. Puisqu’il s’agit d’estimer l’utilité « publique» d’un projet, les remarques émanant de l’ensemble des habitantsd’un quartier ou d’une commune auront évidemment plus de poids que quelques observations isolées. Alors, si vous voulez vous faire entendre, mobilisez vous et regroupez-vous !
L'acte déclaratif d'utilité publique
L’utilité publique est déclarée par décret en Conseil d’État ou par arrêté ministériel ou préfectoral au plus tard un an après la clôture de l’enquête préalable, mais ce délai est majoré de six mois s’il s’agit d’un décret en Conseil d’État. L’acte doit préciser le délai pendant lequel l’expropriation doit être réalisée: si la déclaration d’utilité publique (Dup) est prononcée par arrêté, le délai de réalisation pendant lequel le propriétaire risque d’être exproprié est d’au maximum cinq ans, mais dix ans pour les opérations prévues dans les projets d’aménagement approuvés, les plans d’urbanisme approuvés et les Pos. Cette attente est difficilement soutenable pour les futurs expropriés qui ignorent quand ils auront à quitter les lieux et quand ils seront indemnisés. L’expropriant peut, en outre, demander au préfet de proroger la Dup. Quant aux Dup prononcées par décret en Conseil d’État, aucune limite légale de validité n’est prévue !
Contester la légalité de la déclaration d'utilité publique
L’arrêté d’utilité publique est un acte administratif qui peut faire l’objet d’un recours en annulation, dans les deux mois à compter de la publication de la décision. Dans un premier temps, toute personne concernée par l’expropriation peut tenter de formuler un recours amiable auprès de l’Administration pour lui demander de revenir sur sa décision.
• Ce recours «gracieux», porté auprès de l’autorité qui a pris l’acte de déclaration, c’est-à-dire le préfet, ou «hiérarchique », c’est-à-dire porté auprès de l’autorité supérieure, a néanmoins fort peu de chance d’aboutir. En cas de refus, vous pouvez intenter un recours contentieux pour excès de pouvoir. Il s’agit alors de demander l’annulation de l’acte devant le tribunal administratif ou, s’il s’agit d’un décret ou d’un arrêté ministériel, devant le Conseil d’État. Ce recours doit être déposé dans les deux mois à compter de la publication de la déclaration d’utilité publique dans la presse, si vous n’avez pas utilisé le moyen du recours gracieux, ou dans les deux mois du refus explicite ou tacite de votre recours gracieux. La requête se fait par écrit, sur papier libre et doit être adressée au greffe du tribunal administratif.
Attention : L’exproprié se sachant condamné à perdre son logement peut avoir intérêt à presser le mouvement. li arrive fréquemment que, faute de crédits, l’Administration tarde à lancer l’opération. Si elle n’a rien fait au bout d’un an à compter de la publication de l’arrêté de déclaration d’utilité publique, l’exproprié peut la mettre en demeure d’acquérir son bien dans les deux ans qui suivent (ce délai peut toutefois être prorogé d’un an).
• Devant le tribunal administratif, l’assistance d’un avocat n’est pas nécessaire, mais le «motif» doit être valable: « incompétence » (mesure prise par le préfet alors que seul le ministre était compétent); « vice de forme » (irrégularité de procédure, par exemple, le maire a oublié de signer le registre d’enquête ou, plus généralement, une violation de la loi, un excès de pouvoir); «vice de fond» (si l’opération favorise, à vos yeux, un projet purement privé, entraîne plus d’inconvénients que d’avantages ou si les données financières du dossier sont manifestement sous-évaluées).
• Les actions en justice portent souvent leurs fruits lorsqu’elles s’attaquent à des projets modestes, où sont impliquées de petites communes. Il n’en va pas de même pour les opérations d’envergure à l’initiative de l’État. Leur légalité a beau être contestée par les tribunaux, elles finissent par renaître moyennant quelques modifications.
Attention: le recours n’interrompt pas la procédure d’expropriation qui suit son cours tant que l’acte de déclaration d’utilité publique n’a pas été annulé. Même si vous obtenez satisfaction, ce peut être au bout de trois ans, soit trop tard !
• En même temps que votre recours, vous pouvez intenter un référé suspension (article L 521-1 du code de justice administrative) qui, lui, suspend tout ou partie des effets de l’acte attaqué. Mais le juge ne l’accorde que si l’urgence le justifie ou si le requérant fait état d’un moyen de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Pour un référé à l’encontre d’une Dup, la condition d’urgence n’est généralement pas remplie. Ce n’est qu’en cas d’absence d’étude d’impact (pour une enquête type Bouchardeau), alors qu’elle étaitobligatoire ou lorsque les conclusions du commissaire enquêteur sont défavorables au projet, que le juge administratif fait droit à la demande de sursis fondée sur un argument sérieux.
L'enquête parcellaire
Après l’enquête d’utilité publique, une enquête parcellaire est menée par le préfet. Dans les projets simples, enquêtes publique et parcellaire peuvent être menées de front.
• L’expropriant doit déterminer avec précision les parcelles à exproprier, identifier les propriétaires, leurs locataires et tous ceux qui peuvent prétendre à une indemnité. Cette enquête mène à l’arrêté de cessibilité, dernière partie de la phase administrative de la procédure d’expropriation.
• L’expropriant adresse la liste des parcelles et des propriétaires connus au préfet. L’état parcellaire est souvent incomplet. Les successions non réglées, les personnes décédées sans héritiers apparents n’y figurent pas forcément.
Les propriétaires actuels risquent de ne pas être prévenus et pris en compte dans le cadre de l’enquête.
• Le préfet prescrit, alors, une «enquête parcellaire» en mairie, d’une durée minimum de quinze jours. Les propriétaires concernés sont informés individuellement par lettre recommandée avec AR, des affiches sont apposées dans les communes concernées et un avis collectif est publié dans la presse locale.
• Pendant la durée de l’enquête, les personnes intéressées peuvent consigner leurs observations sur les limites des biens à exproprier sur le registre d’enquête parcellaire ou les adresser par écrit au maire, qui les joint au registre.
• La notification individuelle consiste en l’envoi d’un avis de dépôt du dossier en mairie aux propriétaires, lorsque leur adresse est connue. À défaut, il sera adressé au maire afin qu’il l’affiche en mairie et, le cas échéant, aux locataires en place.
Le propriétaire doit fournir des renseignements précis sur son identité, les personnes auxquelles il a éventuellement conféré des droits (locataires, fermiers, exploitants, usufruitiers ou bénéficiaires d’un droit d’usage et d’habitation). En principe, le propriétaire dispose de huit jours pour répondre. Son intérêt est de se rendre à la mairie pour connaître l’emplacement exact de l’ouvrage ou des travaux publics sur le plan parcellaire. À ce stade, il est trop tard pour contester l’utilité publique, mais c’est le moment de faire corriger les renseignements fournis s’ils sont erronés ou demander que certaines précautions soient prises, par exemple éviter l’effondrement d’un bâtiment ou prévoir un accès temporaire à une maison.
• À son terme, le dossier retourne vers le préfet, qui prend l’arrêté de cessibilité contenant la désignation exacte des parcelles et la liste à jour des propriétaires touchés par l’expropriation. L’arrêté doit permettre d’identifier la consistance des biens déclarés. Les biens sont alors déclarés "cessibles», c’est- à-dire susceptibles d’être cédés ultérieurement.
• L’arrêté, notifié à chaque propriétaire, est par ailleurs transmis au juge de l’expropriation au plus tard dans les six mois, faute de quoi il devient caduc.
L'avis des Tribunaux
• L’arrêté de cessibilité peut être annulé par le tribunal administratif, notamment si l’expropriation de la parcelle n’est pas nécessaire à l’opération projetée ou si l’emprise est excessive. C’est ce qu’a rappelé le Conseil d’État en jugeant que la cessibilité d’une parcelle de dix-neuf hectares excédait largement le terrain nécessaire à la création d’un plan d’eau de sept hectares, alors que le propriétaire ne réclamait pas l’expropriation de la totalité de son terrain (Conseil d’État du 23juin 1995). Les personnes qui peuvent déposer un recours contre un arrêté de cessibilité sont celles qui ont un intérêt à agir, propriétaires et exploitants des terrains, dont les juges vérifient le titre avec sévérité. Ainsi, l’association de défense contre la RN 202 bis a-t-elle été déboutée faute d’être elle-même propriétaire ou exploitante, par la cour administrative d’appel de Marseille (9 novembre 1999). Même sort pour l’Association foncière urbaine des terrains ensablés du Cap Ferret (Cour administrative d’appel de Bordeaux, 29juin 2000).
Bon à savoir
Afin de faire connaître au public l’ouverture de l’enquête, un avis est publié huit jours au moins avant son ouverture dans deux journaux, régional et local. Pour les opérations d’importance nationale, l’avis est également publié dans deux journaux de diffusion nationale. Cet avis doit être affiché huit jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et pendant toute sa durée, dans chacune des communes désignées par le préfet.
Avant d’être déclaré d’utilité publique, le projet doit, dans certains cas, être soumis à certains avis. Ainsi, l’avis du ministre de la Culture est indispensable pour toutes les opérations nécessitant l’expropriation d’immeubles, de monuments ou de sites classés ou proposés pour le classement. La présence de vignes soumises au régime des appellations contrôlées et antérieurement déclarées d’utilité publique oblige à consulter le ministre de l’Agriculture.