Le propriétaire face au droit de préemption - L'exercice du droit de préemption
Le champ d’application du droit de préemption est très large, puisqu’il peut s’exercer à l’occasion de toutes les formes de vente, y compris les ventes aux enchères et les ventes forcées à la suite d’une saisie immobilière ou lors d’un apport de bien immobilier au capital d’une société.
• La municipalité peut instituer un droit de préemption dans les zones urbanisées ou d’urbanisation future prévues au Plu, les secteurs couverts par un plan de sauvegarde et de mise en valeur ou par un Plan d’aménagement de zone (Paz).
En réalité, il n’est pas rare que l’ensemble du territoire de la commune soit couvert. Pour pouvoir être préempté, le bien doit être entièrement situé dans une zone de préemption. Toutefois, la collectivité peut aussi préempter partiellement un bien s’il chevauche une zone préemptable et une autre qui ne l’est pas. Le propriétaire a, dans ce cas, le choix tout relatif de demander à la commune de préempter l’ensemble du bien ou en cas de préemption partielle d’être indemnisé pour la perte de valeur de la partie du bien dont il reste propriétaire. Dans ce dernier cas, le juge devra fixer le prix d’acquisition en tenant compte de la déprédation subie par la partie du bien non préemptée.
• La préemption simple vise tous les terrains (y compris, en principe, ceux inclus dans un lotissement ou dans une Zac) et immeubles (même ceux en copropriété) faisant l’objet d’une cession à titre onéreux, mais ne peut s’appliquer en particulier aux immeubles appartenant à des organismes HLM, aux immeubles faisant l’objet d’une vente d’immeubles à construire (vente en l’état futur d’achèvement et vente à terme), aux parts ou actions de société d’attribution et des sociétés coopératives de construction dès lors qu’elles font l’objet d’une cession, soit avant l’achèvement de l’immeuble, soit pendant dix ans à compter de son achèvement.
UNE DÉCISION DÛMENT MOTIVÉE
Toute décision de préemption doit être motivée et c’est sur ce point que les juges exercent leur contrôle.
Le code de l’urbanisme prévoit deux types de raisons justifiant une préemption:
— les opérations d’aménagement qui poursuivent les objectifs suivants : organisation du maintien, de l’extension ou de l’accueil
des activités économiques, développement des loisirs et du tourisme, réalisation d’équipements collectifs, lutte contre l’insalubrité, restructuration urbaine, sauvegarde ou mise en valeur du patrimoine bâti, non bâti ainsi que des espaces naturels et, surtout, la politique locale de l’habitat et le renouvellement urbain ajouté par la loi SRU du 13 décembre 2000 (article L 300-1 du code de l’urbanisme);
— la constitution de réserves foncières pour la réalisation d’opérations d’aménagement telles que les Zones d’aménagement concerté (Zac), les opérations de restauration immobilière, de lotissement mais aussi les actions de développement social des quartiers et d’accompagnement de la politique du logement, notamment dans les Opérations programmées d’amélioration de l’habitat (Opah). Ces motifs sont très larges et, on le voit, peuvent justifier n’importe quelle préemption.
• Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel elle est exercée (Conseil d’État, 30 janvier 2008, n 0299675 Ville de Paris c/ Société CECOGI; Conseil d’État, 16 mai 2007, n°304009, Commune d’Ay-Cham pagne contre Brunson).
Cette décision doit être justifiée par des éléments suffisamment précis et concrets sur l’opération projetée (Conseil d’État, 22 novembre 2006, n°295003, Opac Gironde Habitat).
A défaut, elle est entachée d’illégalité. Cependant, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserve foncière dans le cadre d’une Zad, la décision peut se limiter aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant une telle zone (article L210-1 alinéa 2 du code de l’urbanisme).
Concrètement, la décision de préemption doit se référer explicitement à la délibération instituant la Zad en l’annexant à la décision de préemption ou en reprenant ses termes essentiels. Elle doit situer les parcelles préemptées dans la zone (cour administrative d’appel de Nantes, 14 février 2006, n°05-10 Communauté d’agglomération du Grand Angers).
• Le contrôle de la motivation relève de la compétence du juge administratif. Il peut prononcer l’annulation d’une décision non ou insuffisamment motivée voire motivée de manière beaucoup trop générale.
• Une décision de préemption peut également être annulée, toujours par le juge administratif pour erreur manifeste d’appréciation ou pour détournement de pouvoir. Il en serait ainsi, par exemple, si le but non avoué de la préemption est en réalité de faire obstacle à la réalisation d’un projet déterminé ou à l’acquisition d’un bien par une personne extérieure à la commune (Conseil d’État, 1” février 1993, n°107714, Époux Guillec).
L’annulation ou la déclaration d’illégalité d’une décision de préemption par le juge administratif a pour conséquence que le titulaire du droit de préemption est considéré comme n’ayant jamais décidé de préempter. Si le transfert de propriété n’est pas encore intervenu, l’annulation empêche qu’il ait lieu. Si, en revanche, il est déjà intervenu, l’ancien propriétaire ou l’acquéreur écarté peuvent saisir le juge judiciaire afin d’obtenir l’annulation de la vente (Cour de cassation, 3° ch civile, 25 mai2005, n°01 -1 4.398 commune de Kienheim)
Aucune nouvelle décision de préemption ne peut intervenir sur le bien illégalement préempté pendant un an à compter du jour où la décision de justice est devenue définitive. Le propriétaire qui récupère son bien peut donc le revendre au prix et aux conditions qu’il souhaite. lI n’est plus tenu de respecter les mentions figurant dans la déclaration d’intention d’aliéner (article L 213-8, dernier alinéa du code de l’urbanisme)
L'avis des Tribunaux
• Les décisions d’annulation de préemption pour motivation insuffisante sont très nombreuses.
Beaucoup de communes de la région parisienne ont mis en avant la mise en oeuvre d’une politique locale de l’habitat, sans aucune référence à l’opération en vue sur le lieu précis de l’immeuble préempté (Conseil d’État, 23 mars 1994, n°114812, commune d’Aubervilliers; Conseil d’État, 27 avril 1994, n°121660 et 121661, commune d’Argenteuil).
La commune de Montreuil-sous-Bois s’est faite plusieurs fois censurer sur le motif de renforcement du parc immobilier pour faire face aux relogements nécessaires par les opérations d’aménagement et assimilés (Conseil d’État, 6 avril 2001, n°202791, commune de Mon treuil contre Ducloud).
Ont aussi été jugés insuffisants les motifs suivants:
— la simple mention que l’acquisition était opérée (en vue d’entreprendre toutes opérations d’aménagement ayant pour objet de mettre en oeuvre la politique locale de l’habitat» (Conseil d’État, 13 octobre 2003, n°247676, commune d’Altkirch);
— l’extension ou la relance d’activités économiques et le développement du secteur commercial sans préciser en quoi consistait ce développement (Conseil d’État, 30juillet1997, n°160968, commune de Montreuil-sous-Bois contre Breuille; cour administrative d’appel de Paris, 6 avril 2995, n°94PA00113, commune de Levallois Perret; Conseil d’État, 30juillet 1997, n°157313, Étude Berry);
— la nécessité de renforcer le parc immobilier de la commune pour faire face aux relogements rendus nécessaires (Conseil d’État, 30juillet 1997, n°257840, commune de Montreuil-sous-Bois contre Laporte);
— la réalisation d’un équipement public sans préciser la nature de l’équipement collectif envisagé (Conseil d’État, 19février 1993, n°95104, Société immeubles groupe Kotin);
— la sauvegarde ou la mise en valeur du patrimoine bâti, sans mentionner l’objet pour lequel le droit de préemption est exercé (Conseil d ‘État,.i 6juin 1995, n°160252, Ville de Paris);
— la réalisation d’équipements publics sans faire référence à un projet précis (Conseil d’État, 2 mars 2992, n°95617, villed’Annemasse contre Sarl Omnium de gestion, d’études et de réalisations immobilières).
Enfin, ont été jugés comme motifs étrangers aux objectifs du droit de préemption le fait de faire obstacle à l’extension des activités d’une société (cour administrative d’appel de Lyon, 3 mai 1995, n°94LY0071 7); d’améliorer la sécurité des usagers d’une rue sans être le complément indissociable d’une opération d’aménagement (cour administrative de Nantes, 16 juin 1994, n°93NT00712); d’empêcher une personne étrangère à la commune de devenir propriétaire d’un appartement (Conseil d’État, 1” février 1993, n°107714, commune de Tignes)
LA DÉCLARATION D'INTENTION D'ALIÉNER
Lors de la mise en vente de son bien, s’il est situé dans une zone couverte par un droit de préemption, le propriétaire est tenu d’alerter la commune ou le titulaire du droit de préemption en lui notifiant une déclaration d’intention d’aliéner (DIA).
Attention: omettre cette déclaration expose le vendeur à voir la transaction annulée par le juge au cours des cinq années suivant l’acte de vente.
• La DIA doit mentionner le prix et l’ensemble des conditions financières et juridiques de la vente (identité et coordonnées du vendeur, description physique et juridique du bien, notamment s’il est loué ou occupé, type de vente, amiable, par adjudication, moyennant un prix ou une contrepartie en nature, versement éventuel d’une rente viagère, montant des honoraires de négociation s’ils sont à la charge de l’acquéreur...) avec ses annexes, le paiement d’une commission à l’agent immobilier, le prix des locaux accessoires, parking ou chambre de bonne.
• La DIA est adressée en quatre exemplaires, par lettre recommandée avec avis de réception ou contre décharge, au maire de la commune où est situé l’immeuble.
Attention à la ventilation du prix entre l’immeuble et les meubles, par exemple une cuisine équipée: certains vendeurs sont tentés de surévaluer les meubles et sous-évaluer l’immeuble, afin de réduire les droits de mutation, mais les municipalités ne sont pas obligées d’acheter les meubles et n’acquerront que l’immeuble, au prix sous-évalué.
Dans la pratique, le notaire se charge de cette formalité, après la signature de la promesse de vente, mais rien n’interdit de faire cette déclaration plus tôt. Les promesses de vente contient toujours une clause suspensive du non-exercice du droit de préemption par la collectivité locale.
L'AVIS DES SERVICES FISCAUX (SERVICE DES DOMAINES)
La collectivité a deux mois pour faire connaître sa réponse. Dès réception du document, la mairie transmet une copie au directeur des services fiscaux, le service des Domaines, afin de recueillir son avis sur le prix de l’immeuble. Si la commune a l’intention de préempter, cet avis est obligatoire pour tout bien dont le prix figurant sur la DIA est supérieur à 75000€.
Toutefois, lorsque le bien est situé dans une Zad ou une zone où le droit de préemption urbain renforcé s’applique, le service des Domaines doit être consulté, quel que soit le prix mentionné dans la DIA. Il est rendu dans le mois à compter de la date de réception de la demande d’avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l’acquisition du bien.
L’avis des Domaines est un document administratif, en principe, communicable à toute personne intéressée. Malheureusement, les services fiscaux répondront souvent que c’est à la collectivité locale de le transmettre. En cas de difficulté, il faut saisir la Commission d’accès aux documents administratifs (Cada).
• La consultation par la mairie du service des Domaines est une formalité substantielle (Conseil d’État, 28 juillet 2006, n°291569, Bessac) qui, si elle n’est pas réalisée, est un motif d’annulation de la préemption. La mairie n’est pas tenue par le prix suggéré par les Domaines et peut proposer un prix inférieur ou supérieur. • Les Domaines sont tenus d’évaluer le prix en fonction du marché et des transactions récentes, qu’ils sont bien placés pour connaître puisqu’ils reçoivent copie de tous les actes de vente réalisés dans leur secteur, ce qui fait d’eux les experts immobiliers les mieux informés. Pour se forger un avis, ils procèdent souvent à une visite de l’immeuble, mais ne peuvent inspecter l’intérieur de l’appartement ou de la maison, ce qui limite la précision de leur évaluation. L’évaluation domaniale est généralement inférieure aux prix réels du marché. Si la commune fait une proposition à un prix très inférieur au prix suggéré par les Domaines, sa préemption peut apparaître comme un contrôle de prix, sans réelle volonté d’acheter.
LA RÉPONSE DU PRÉEMPTEUR
L'abus de majorité ou de minorité
L’organisme préempteur dispose de deux mois pour répondre et son silence vaut renonciation à exercer son droit. Ce délai court à compter de la réception de la DIA en mairie. S’il est dépassé, le droit de préemption est purgé et le propriétaire peut vendre au prix déclaré. Les communes dépassent souvent ce délai, jugé assez court, et tentent quand même d’exercer leurs prérogatives au-delà du terme. Mais les juges se montrent intraitables sur ce point. Une commune ayant notifié sa décision de préemption le 30 novembre alors que le délai expirait la veille a été déboutée (Conseil d’État du 16 juin 1993, n°135411, commune d’Étampes).
Les notaires hésitent pourtant à passer outre une réponse, même tardive, de la commune. Quant au vendeur, il n’a guère envie d’entamer, pour ce motif, une procédure qui promet d’être longue.
• La commune peut décider d’acquérir au prix de vente proposé. Dans ce cas, il y a accord sur le prix et la chose, et la vente est dite « parfaite ». Le vendeur doit céder son bien au préempteur et signer l’acte authentique de vente avec lui. Dans la pratique, la commune propose un prix parfois de moitié inférieur à celui porté dans la promesse de vente, ce qui déçoit beaucoup le propriétaire.
• À défaut d’acceptation par ce dernier, la commune devra faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente, c’est-à-dire le tribunal de grande instance, comme en matière d’expropriation.
Cette remise en cause de la vente est mal vécue par le propriétaire vendeur, car elle intervient souvent après de longues négociations avec les acquéreurs potentiels et tout est remis en cause par un tiers imprévisible.
• Pour que sa décision de préemption soit valide, la commune doit la transmettre au préfet pour le contrôle de légalité. Lorsque la commune ne répond pas ou renonce à son droit de préemption, la vente peut reprendre son cours normal.
Attention: s’il décide d’acquérir, le titulaire du droit de préemption doit notifier au propriétaire sa décision de préempter dans les deux mois. Il peut le faire, soit par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, soit par acte d’huissier ou encore par dépôt contre décharge.
LA RÉPLIQUE DU PROPRIÉTAIRE
A compter de la réception de l’offre d’acquérir de la mairie, le propriétaire dispose de deux mois pour répondre. Son silence équivaut à une renonciation de vendre. Il peut répondre qu’il maintient son prix et la municipalité devra alors saisir le tribunal de grande instance dans les quinze jours suivant la réception de la réponse du propriétaire.
• Le propriétaire ou l’acquéreur évincé peuvent contester la légalité de la décision, en engageant un recours gracieux auprès du maire puis, après deux mois sans réponse, en saisissant le tribunal administratif. Ce recours n’est pas suspensif, sauf à obtenir un sursis à exécution de la décision de préemption par un référé suspension. Sinon, la décision de préemption suit son cours et peut aller jusqu’au transfert propriété. Depuis le 12 février 1994 (date d’application de la loi Bosson sur l’urbanisme), l’annulation définitive d’une préemption par le tribunal administratif permet au vendeur de réaliser la mutation au prix qu’il souhaite, même différent de celui porté dans la DIA initiale. Cette liberté n’est pas recouvrée sans conditions:
— le vendeur ne pourra user de ce droit que dans un délai d’un an à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive, c’est-à-dire après appel, ce qui peut prendre des mois. En revanche, le pourvoi en cassation, qui ne remet pas en cause l’autorité de la chose jugée, est sans incidence sur le point de départ du délai d’un an;
— le transfert de propriété ne doit pas être intervenu, II peut arriver que, le temps que la juridiction administrative tranche le litige, la commune ait effectivement acheté le bien;
— le bien vendu doit être identique à celui décrit dans la DIA contestée.
• La commune ne peut renouveler sa préemption sur le même bien pendant un an
LA FIXATION DU PRIX
C’est au préempteur de saisir le juge de l’expropriation pour fixer le prix, dans les quinze jours de la réponse du propriétaire. Le propriétaire reçoit un double du mémoire adressé au juge par la municipalité. Le préempteur est tenu également de consigner, dans les trois mois à compter de la saisine du juge de l’expropriation, auprès de la Caisse des Dépôts, 15% du prix évalué par le service des Domaines. Le propriétaire reçoit une copie du récépissé de cette consignation, adressée par la Caisse des Dépôts. Cette somme sera bloquée jusqu’au transfert de propriété ou jusqu’au moment où la commune renoncera à son droit de préemption.
• Contester le prix est devenu un moyen efficace pour faire reculer le préempteur et connaître le prix d évaluation par les Domaines.Le juge fixe le prix comme en matière d’expropriation, mais il ne peut accorder d’indemnité accessoire ou de réemploi comme lors d’une expropriation classique.
L’obligation de consigner 15% du prix a été instituée pour faire échec aux préemptions bidon. Le fait de devoir bloquer de l’argent pendant de longs mois décourage les municipalités qui utilisaient leur droit de préemption tous azimuts.
Les améliorations et/ou les transformations effectuées dans le logement, ainsi que les changements d’affectation sont également pris en compte.
• Le juge s’appuie sur des références de transactions récentes concernant des biens comparables. Les décisions montrent que les juges déterminent souvent des prix supérieurs aux propositions initiales des communes.
• La décision de première instance est, bien sûr, susceptible d’appel par la commune ou le propriétaire. L’appel est suspensif mais pas l’éventuel pourvoi en cassation qui s’ensuivrait.
• Une fois le prix fixé définitivement, préempteur et préempté peuvent renoncer à la vente. C’est là toute la perversité du système la commune peut fort bien se lancer dans une longue procédure, avec appel et pourvoi en cassation pour, finalement, renoncer et avoir fait perdre de longs mois, voire des années, à l’acquéreur et à son acheteur d’origine, qui a d’ailleurs tourné les talons depuis longtemps. Après tout ce gâchis, le vendeur reste, en outre, lié par le prix du juge.
Si le délai de quinze jours de saisine du juge et celui de trois mois, pour la consignation, ne sont pas respectés, la commune commet une erreur fatale puisqu’elle est réputée avoir renoncé à l’exercice de son droit de préemption. Le vendeur a donc intérêt à répondre très vite à la municipalité pour lui indiquer qu’il conteste sa proposition, afin de la prendre de vitesse car quinze jours pour saisir un juge est un délai bien court pour une Administration.
LE PAIEMENT DU PRIX
Si préempteur et préempté sont d’accord pour réaliser la transaction au prix fixé à l’amiable ou par le juge de l’expropriation, l’acte authentique doit être signé dans les trois mois et le prix versé dans les six mois.
• Tant que la collectivité n’a pas payé intégralement le prix
l’ancien propriétaire conserve la jouissance de son bien (Cour de cassation, 3’ eh. civile, 10 décembre 2003, n°1405), même si le transfert de propriété a déjà eu lieu. La collectivité doit toutefois payer les charges de copropriété et la taxe foncière. Hélas, bien des collectivités se font tirer l’oreille pour payer.
• Il n’y a pas de sanction au dépassement du de7ai de trois mois pour signer l’acte authentique, mais si le paiement n’est pas réalisé dans les six mois, le propriétaire bénéficie d’un droit de rétrocession du bien. Les préemptés non payés commencent à utiliser ce mécanisme, comme en témoigne un arrêt de la Cour de cassation (Y eh. civile, 8décembre1999, n° 98-13297P, Commune de Signy-le-Petit contre Madame Dapremont): « La commune ne justifiait pas d’un paiement intervenu dans le délai de six mois ayant suivi son droit de préemption, la cour d’appel a pu décider, sans excéder ses pouvoirs, d’ordonner la rétrocession des parcelles». Après une rétrocession, le bien redevient vendable à un prix libre.
Quels motifs invoquer pour faire annuler une préemption
— vérifier que l’institution du droit de préemption est régulière, en demandant copie de la délibération du conseil municipal
— contrôler que les mesures de publicité de cette décision ont bien été accomplies: affichage en mairie, pendant un mois, ce qui est certifié par le registre des délibérations municipales, mentions insérées dans deux journaux diffusés dans le département;
—contrôler que l’auteur de ta décision est bien compétent pour la prendre et a reçu délégation pour cela;
— s’assurer que la préemption s’applique au secteur géographique de l’immeuble;
Les municipalités ne sont pas à l’abri de bourdes procédurales, vu les délais assez courts qui leur sont imposés.
Le vendeur vérifie aussi la régularité de la décision en ce qui concerne le respect du délai de deux mois, qu’elle a bien été transmise au préfet, la qualité du signataire de la lettre et, surtout, le motif invoqué.
LE CONTROLE DE L'UTILISATION D'UN BIEN PRÉEMPTÉ
Théoriquement, l’ancien propriétaire et l’acquéreur évincé ont un droit de regard sur l’utilisation du bien préempté. La municipalité doit se conformer au motif invoqué dans sa décision de préempter et affecter le bien à l’objet cité.
Pour vérifier que c’est bien le cas, les préemptés disposent de différents moyens de contrôle:
— le registre des préemptions, que toute collectivité doit ouvrir mais que peu d’entre elles tiennent à jour, qui est accessible à tout citoyen. Ce registre précise ce qu’il est advenu des biens préemptés;
— la délibération municipale devant précéder une vente à une personne privée autre qu’une société d’économie mixte d’aménagement ou une société HLM.
• S’ils constatent que le bien a été utilisé à d’autres fins que celles indiquées lors de la préemption, le propriétaire initial ou l’acquéreur évincé ont la possibilité de faire valoir leur droit de rétrocession, c’est-à-dire de demander à la municipalité de leur céder à nouveau le bien.
Hélas, ce ne sera pas au prix payé par la ville, mais à une
valeur réactualisée, en fonction des aménagements et de l’état du bien. En cas de désaccord sur ce nouveau prix, c’est encore le juge de l’expropriation qui est compétent.
• La municipalité a la possibilité, après cinq ans à compter de la préemption, d’utiliser le bien préempté à d’autres fins que celle annoncée, mais à condition de faire une offre de vente au propriétaire et à l’acquéreur évincé
C’est une sorte de droit de préemption à l’envers, très rarement exercé.
• Les sanctions à l’encontre des municipalités qui n’utilisent pas le bien pour l’objet invoqué sont, aussi, très rares: la commune des Lilas a été condamnée à indemniser les anciens propriétaires parce qu’elle avait échangé une partie du bien préempté avec un maître d’ouvrage privé pour construire un programme d’habitations et n’avait réalisé, sur le reliquat, aucun des objectifs prévus (Cour de cassation, 3’ ch. civile, 15 décembre 1999, n°98-1O.717P, commune des Lilas contre Milosavljevic)
Une vente à une collectivité locale peut se faire par acte administratif, sans passage obligé devant un notaire et échappe ainsi aux droits d’enregistrement.